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          首页 “营改增”政策改的革背景下 地方财源的重构性研究

          “营改增”政策改的革背景下 地方财源的重构性研究.doc

          “营改增”政策改的革背景下 地方财源的重构性研究

          大人
          2019-05-04 0人阅读 举报 0 0 0 暂无简介

          简介:本文档为《“营改增”政策改的革背景下 地方财源的重构性研究doc》,可适用于求职/职场领域

          “营改增”政策改革背景下地方财源的重构性研究武志远内容提要:今年月日召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点。自今年月日起将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。正如谢旭人部长所言:天下大事必做于细。在这种宏观改革背景下我省以下的地方财政体制和财源建设显得尤为迫切。通过政策的导向研判和我市相关数据分析我们认为这一次的财政体制调整和以往的调整本质相同仍是一个财力向中央集中的过程。为此我们就地方税制建设和当前主要工作提出了一些意见和建议。主要是中央应赋予省级政府开征符合地方产业特征的地方小税种的立法权适当提高改革后增值税的地方分享比例同时向地方倾斜税收返还额的递增率。我省要研究推进城市维护建设税和印花税联动改革解决好城建税的足额征收问题建立起以城建税和房产税为主体的地方财源架构要夯实营业税入库基数参照江苏模式相机将营业税下放至市县调动地方组织征收的积极性同时我省亦要在及时把握好优化结构转型的有利时机,努力培育新的地方财源增长点,服务“营改增”改革的有序过渡等工作上抓紧落实。近一年多来“营改增”的试点改革正在加速推进中央和地方理论界普遍持赞成观点。但当我们静下心来认真梳理分税制以来的政策导向和具体实践时发现每次财政体制调整一般都是财力向上级集中的过程特别是在“营改增”政策改革背景下地方财源重构性研究的课题已呼之欲出。本文就将立足于这次改革的背景侧重于研究地方政府特别是财政管理部门“怎么办”的路径选择。营改增对分税制的否定?年全国范围内实施的分税制改革其核心是“分事、分税、分管”。其中分税就是在划分事权和支出范围的基础上按照财权与事权相统一的原则在中央与地方之间划分税种。即将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税以此划定中央和地方各自的收入来源。从全国范围内的实际情况看增值税、营业税分别是中央和地方的第一大税种增值税由中央和地方按∶的比例分成营业税则全归地方这两大税种分别由国地税征收。以晋中市为例年全市增值税入库亿元占到全市税收收入的是全市的第一大税种营业税入库亿元仅为增值税的占到全市税收收入的。而一般预算收入中增值税仅留成到市县两级亿元仅为营业税亿元的可以说这就是“分税”的魔力所在。因为增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业而营业税的征税范围覆盖了第三产业的大部分行业正是“分税”的魔力使得地方政府优化产业结构、优化收入结构的主动性得以强化进而形成税种设置与产业升级的良性互动。但从年消费税的中央独享到增值税的上划及“两税返还”计算累降模式的设定到年企业所得税中央分成比例由提高至再到“营改增”的理论研究和试点推行基本上是中央“集收”的三板斧:即能中央独享的全独享能提高中央分成比例的尽提高能将地方税改革为中央地方共享税的努力改。其根本用意在于践行年税制改革提出的提高“两个比重”(即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重)的目标。正是在这种目标背景下“分事”地方越分越多“分税”地方越分越少“分管”地税部门积极性越来越弱。以晋中市为例年全市财政总收入实现亿元其中上划中央亿元占到财政总收入的即全市四成以上的收入被中央集中(上划省级亿元占到财政总收入的)留在市县两级的一般预算收入仅占总收入的。而当年全市上级补助收入(含返还性收入、一般性转移支付收入和专项转移支付收入)合计为亿元即使将其全部视同中央下达那我市最少仍净上缴中央亿元。净上缴的资金哪里去了?主要是安排了中央的支出以及用于平衡欠发达地区公共服务水平的均等化。特别是这次营业税的缩水和增值税的扩围不仅仅涉及到税制改革更深层的问题则是中央和地方财力划分和国地税征管范围的调整。就这种意义上而言“营改增”在地方税无实质性增容的背景下其实就是对“分税”的一种强烈的冲击接下来地方税如再无新的设置那“分税”必将流于形式。利益重构“营改增”的全方位审视作为我国税制改革的一项重要内容中央决定从年月日起在上海交通运输业和部分现代服务业率先开展营业税改征增值税改革试点。随后北京市、江苏省、安徽省、福建省、广东省、天津市、浙江省、湖北省都先后被纳入试点范围。据悉今年月日召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点。自今年月日起将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。从此次改革中央和地方理论界的赞成观点看主要集中在以下三个方面:一是“营改增”可以促进结构性减税政策落实较好地促进经济结构转型。今年以来中国经济发展出现了增速放缓的局势由经济增速放缓引发的各种不良效应正在显现。同时历史积淀下来的经济结构性矛盾也日益突出。而本次“营改增”的“”(“”是指交通运输业“”是指研发和技术、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁、鉴证咨询个现代服务业)模式有利于科技创新驱动、有利于文化产业繁荣、有利于服务业进步有利于现代物流业发展进而促进第三产业特别是部分生产型服务业有更大的发展空间实现结构转型。二是可以打通二、三产业增值税抵扣链条消除重复征税问题。实施“营改增”改革后连接上中下游企业增值税抵扣的链条被打通试点一般纳税人购进的机器设备、办公用品以及下游企业购进试点一般纳税人的服务都可以作为进项抵扣原来“道道征收、全额征收”的营业税税制转向了“环环征税、层层抵扣”、仅对生产经营各环节“增值部分”征税的增值税税制企业向上游企业购置设备、向下游企业提供服务的意愿明显加强。这意味着“营改增”从制度上解决了货物与劳务税制不统一和营业税重复征收问题。三是可以解决中央和地方财政收入划分问题解决财权事权不匹配的现状。实施“营改增”不是营业税和增值税的简单转换而是重大制度创新。通过此项改革表层意义是将营业税逐步改为增值税消除重复征税并实现公平税负深层的隐义是国家凭借其社会公共权力参与到第三产业的社会产品和国民收入分配、再分配活动中来籍此进一步集中国民收入用于满足中央政府的公共需要同时利用增量收入调节区域间的资源配置进而促进经济社会公共服务的均等化。然而任何一项改革都是一把双刃剑我们在看到其有利一面的同时也不应忽视其负面效应。特别是站在地方角度其影响将十分巨大。一是“营改增”直接减少了地方可用财力。财政部、国家税务总局的数据称从个“营改增”试点省市的纳税申报情况看目前共有万户试点纳税人由缴纳营业税改为增值税。年营改增试点地区共为企业直接减税亿元整体减税面超过。其中以中小企业为主体的小规模纳税人减税幅度达到地方税直接与地方可用财力挂钩势必对地方可用财力形成直接的影响。二是“营改增”间接增大了地方财政支出。以上海“营改增”过渡性财政扶持政策为例市与区(县)两级财政分别设立“营改增”改革试点财政扶持资金专项用于对“营改增”试点企业的财政扶持。财政扶持资金按照“企业据实申请、财政分类扶持、资金及时预拨”方式进行管理以化解部分企业因“营改增”而增加的税负从而增加地方财政支出的压力。三是“营改增”对国税部门征管提出新的要求。与全国其他地区不同上海税务征管机构具有独特优势国地税实质为一家相对来讲不涉及管户在机构间的移交、税源在部门间的流转、工作在人员间的衔接。而其他地区试点会遇到财税体制的不同、征管部门的不同、征管模式的不同、计税方式的不同、收入级次的不同和信息化支撑等一系列问题这都将增加推行的难度同时也对国税部门征管提出了新的、更高的要求。四是“营改增”对区域要素流动和产业接续产生影响。按照方案今后将在财税政策上重点支持现代服务业发展其增值税税率基本为最低档的。以资源型和制造业为主地区因现代服务业规模相对较小未形成产业规模与竞争优势加之各区域间产业结构转型和城市功能定位的不同随着“营改增”改革的进程推进势必加快区域间的产业流动速率挤压或者助推服务行业的发展进而加剧地区间产业结构的不均衡。蝴蝶效应“营改增”对我市影响的定量分析按照“营改增”推进时间表最迟今年八月底前我市的“”产业将全面实施改革。那此项改革对我市财政收入和地方可用财力影响几何?下面我们结合年的决算数据进行一个简单的测算。年全市财政总收入完成亿元其中营业税入库亿元。“”产业中交通运输业实现万元、有形动产租赁业实现万元、研发和技术业实现万元、物流辅助业实现万元、信息技术业实现万元文化创意业和鉴证咨询无税收收入实现以上“”产业当年共实现营业税收万元占到全市营业税的。一、“营改增”对全市财政总收入的影响。按照全国减税幅度的平均影响程度测算(全市“”产业营业税×减收幅度=万元×)将形成全市财政总收入亿元的政策性硬减收缺口。二、“营改增”对全市一般预算收入的影响。按照现行财政体制营业税作为地方税市县两级分成其总税额的改革后全市营业税对一般预算收入的减收影响为万元(全市“”产业营业税×市县分成比例=万元×)剔除转增值税后按现行体制分成一般预算收入的万元(“营改增”实现的增值税×市县分成比例=万元×)后最大口径影响全市一般预算收入万元。即使按照目前的政策“不改变收入的归属营业税改征增值税后收入仍归属试点地区”的原则最小口径也将对我市产生万元(全市“”产业营业税×市县分成比例“营改增”实现的增值税×原营业税市县分成比例=万元×万元×)的影响。三、“营改增”对全市可用财力的影响。按现行体制如“营改增”后的增值税上缴中央多缴中央万元(“营改增”实现的增值税×中央分成比例=万元×)增值税上划中央部分计算所得两税返还较未增加前多出万元大口径影响全市可用财力万元(大口径影响全市一般预算收入两税返还增加=万元万元)小口径影响同上最小口径对我市一般预算收入的影响同为万元。基于静态数据通过定量分析从短期来看“营改增”确定会对地方财政税收形成减少同时一定程度地影响到地方可用财力的稳定增长。但随着全国范围内的“营改增”的实施推进远景有助于第三产业中相关行业竞争优势的上升带动我市服务业发展从社会经济发展角度利大于弊。无缝衔接后“营改增”时期的接序对策“营改增”改革背景下各级政府应该相应地推出哪些举措以从容应对由此带来的深层次利益调整?我认为以下几个方面需要引起足够的重视。国家层面上:一是赋予省级政府开征符合地方产业特征的地方小税种的立法权帮助地方逐步建立起事权财权相统一的分税制体制。二是考虑适当提高地方政府的税收分成比例中央政府和地方政府的增值税分享比例改为∶在缓解地方财政压力的同时取得地方政府对“营改增”的最大支持。三是在不改变增值税分享比例的前提下适度提高上划中央两税返还计算比例建议税收返还额的递增率由原“增值税和消费税增长率的:系数确定”改为“增值税和消费税增长率的:系数确定”。地方政府层面上:一、重建地方主体税种以及地方税制体系鉴于今年月日起交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开的实际我们几乎可以预期营业税和增值税收入归属及其征管格局的打破将催生中央和地方之间的财政关系的重新界定与调整因此重建地方主体税种以及地方税制体系显得尤为迫切。谢旭人部长在其《中国财政管理》一说中提到:研究推进城市维护建设税(以下简称“城建税”)和印花税联动改革继续保持附加税种的性质使其成为地方税体系中的重要税种更好地体现统筹城乡发展的要求。由此可见中央的未来政策导向是要将行为税塑成地方的主体税种和主要收入来源。从我市的实际情况看城建税的确也是全市地方税中的第二大税种。在全国维持个税种(真正开征的个固定资产投资方向调节税停征)不增不减的前提下城建税无疑是最值得深挖潜力的一个税种。以年入库情况为例全市城维税入库万元税收负担率为全口径增值税、营业税、消费税之和的其中市区税收负担率为“三税”的低于城建税条例第四条:纳税人所在地在市区的税率为百分之七之规定同时全市十二个县(区、市)中绝大部分均低于规定中“纳税人所在地在县城、镇的税率为百分之五”的标准。为解决好城建税的足额征收、有效弥补营改增短期形成收入缺口、重塑地方主体税种问题下一步要突出城建税收入任务的分解严密关注其执行充分调动征收部门积极性建立健全征收的收入与征收经费相挂钩的激励机制。同时要加强国地税之间的联系按期开展协作会议进行税收信息情报交换定期比对分析采取相应的征管措施。通过国、地税务机关的相互协作和配合逐步实现信息共享的制度化和规范化进一步提高税收征管水平。同时我们再反观“城建税和印花税的联动改革”作为小税种印花税(证券交易印花税除外)征管起来面临凭证多、税率多、征收成本大等困难由此折射出我国地方税制老化问题因此建议在地方税制改革方面要做好税收政策改革的相关工作择机进行城建税和印花税联动改革取消印花税。具体讲就是在保留证券交易印花税的情况下将其他印花税予以取消其形成的减收因素通过将城建税税率统一提高到来补充。配合“营改增”改革从税收征管体系上讲就是地税部门要把工作重心从流转税、所得税等逐渐向财产行为税转移不失为地方税制改革一个好的“出路”。另外要尽快研究、稳步推进房地产税改革。推进对个人住房征收房产税改革试点逐步扩大到全国。修订《房产税暂行条例》以评估值为计税依据实行幅度比例税率规范优惠政策。适时将房产税、城镇土地使用税合并为统一的房地产税。综上地方税制改革的脉络将基本清晰即着力打造起以城建税与房地产税为主体的地方税制体系。在中央谋求实现全国范围内公共服务均等化的背景下地方更加侧重于本区域内的城乡统筹发展这样一来未来中央与地方的事权矛盾冲突问题也将得以缓解。二、夯实营业税入库基数虽然按照目前的政策“营改增”不改变收入的归属改征增值税后收入仍归属试点地区。但在全国范围内推行开来后很有可能实施相应的归属或分成改革。以增值税和消费税的两税返还基数确定的经验、所得税(体制)基数返还收入确定的经验、成品油价格和税费改革公路养路费等六费收入返还基数确定的经验来看为实现新老体制的平稳过渡既得财力一般作为基数财力给予保证而只对新增财力进行调整。因此为使地方政府在“营改增”改革中的既得利益得到保障要把税收征管策略调整摆上重要议程。即地方的税收征管要随政策变化作政策性调整要做到对当前“”行业组织收入工作的及时到位做到应收尽收均衡入库在现有条件下尽可能做大营业税盘子即使上级调整集中比例较大的营业税基数也能持续保证今后有相当资金量的财力留存地方为下一步体制性改革夯实基数。那如何能进一步做大营业税入库基数?激发市县两级组织征收的积极性?江苏的成功经验值得借鉴。年江苏根据突出科学发展导向、体现财力向下倾斜、公平与效率相统一的原则对已执行了年的分税制财政管理体制进行了调整。将总量最大、增长最快、潜力最大的营业税增量全留市县。这一改革举措使得年江苏全省营业税入库亿元成为该省唯一超千亿元的税种。那山西在本轮“营改增”改革调整中为获得地方利益的最大化应在近期着力研究做大营业税基数问题。具体路径的选择一是在确保年省级营业税既得利益不变的前提下相机将营业税下放至市县调动地方组织征收的积极性二是将本年的组织收入重点在实现整体税收科学化、精细化管理的背景下放在营业税的征收管理上制定出有针对性的任务分解落实的奖罚机制三是针对我省地税系统目前尚有部分过渡户收入特别是营业税收入的实际年内要加强清理争取将这部分“滞库”收入年内全部实现入库体现进年的营业税收入基数。三、努力培育新的地方财源增长点。具体讲就是要紧紧围绕地方政府提出的经济社会发展规划、促进新兴产业发展等重要战略结合产业转型、产品升级为主要目标努力实现由招商引资向招商引财转变配合区域结构性减税降负政策措施的实施继续抓好专业化管理和社会化管理在致力于做大、做强主导产业规模的基础上着力带动相关行业尤其是具有地方特色的新兴产业及企业的快速发展在总量与构成上做优地方税收。同时要在非税收入上大做文章利用足、利用好各项非税收入政策强化土地收入、煤炭可持续基金收入、国有资本经营收入和各专项收入的组织征管使非税收入成为地方财源的有力补充。四、及时把握好优化结构转型的有利时机。积极谋划好“营改增”推行准备工作。“营改增”试点工作涉及面广关注程度高将对地方经济社会发展产生重大影响。我们应积极参照已试点省市的做法成立协调小组指导相关部门学习领会“营改增”政策精神协调好税务、交通、文化等有关部门做好相关行业试点准备工作特别是关注纳税重点行业交通运输业保证业务在哪里、税收缴在哪里防止不公平竞争维护税收秩序。同时积极关注“营改增”相关政策变化情况深入了解各地试点经验及时掌握本地有关政策措施大力做好调研尽力化解不利影响放大有利效应。五、服务“营改增”改革的有序过渡。一是要跟踪调研好试点后财政体制变化情况。一方面要及时了解政策动向尤其是试点后财政结算体制的情况另一方面要关注试点结束后财政体制变化情况。重点研究试点时期结束后对地方既得利益的长期影响分析中央采取新的利益分配调整的可能性。二是要加强与财政、地税及政府其他相关部门的对接确保平稳过渡并加强对营改增政策的宣传和培训力度。加强对干部的培训工作统一认识熟悉政策把握方法为“营改增”试点工作做好充分的思想、政策、征管交接的准备工作。三是要及时做好营改增试点企业的政策宣传、申报辅导和系统操作辅导工作有效帮助纳税人用好政策使企业从思想和行动上真正配合国家“营改增”的实施和落实。主要参考文献、王乐夫主编:《中国公共管理理论前沿》中国社会科学出版社年版。、谢旭人:《中国财政管理》中国财政经济出版社年版。、哈维·S·罗森:《财政学》中国人民大学出版社年版。中国电子竞技行业研究报告申明:以上可行报告为我司为XX公司特别撰写请下载参考者酌情使用对于使用该可行报告造成的损失或影响本公司不负责任何责任!PAGE

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